《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）强调，“增加地方自主财力”“加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制”，明确了以深化财税体制改革为契机，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的制度优化方向。2025年12月8日召开的中央经济工作会议强调，“继续实施更加积极的财政政策”“实现高质量、可持续的发展”，这为地方政府建立健全自主财力增长机制指明了方向。地方自主财力面临的困境，是省以下财政体制基础不牢、市县财力配置机制不畅、治理能力支撑不足等深层次矛盾的综合体现。本文从深化省以下事权与支出责任划分改革、优化市县财力配置机制、强化治理能力三个维度，提出构建财力水平稳定提升的内生机制，建立健全市县自主财力可持续增长机制的思路与建议。
制约地方自主财力增加的原因
地方自主财力是指地方政府在中央大政方针指导下可自主支配使用的财力，其不仅反映了地方政府汲取财政资源的能力，更体现了政府间财政关系、事权划分与财力配置的制度效率。收入是支出的基础，所以地方自主财力集中体现在收入的自主性方面。我国各级政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成，但社会保险基金预算是政府的专项预算，专款专用，因此地方自主财力实际上涵盖了除社会保险基金预算以外的其他三本预算。地方自主财力包括但不限于以下项目：地方本级一般公共预算收入、返还性收入和扣除共同财政事权后的一般性转移支付收入、下级上解收入、上年结余收入、一般债务（转贷）收入、上年结转一般债务（转贷）收入、动用预算稳定调节基金、调入政府性基金收入、调入国有资本经营预算收入等。按其来源，具体可归纳为体制财力、资源资产盘活财力、举债融资的信用财力、结余结转的调入财力等四种类型。当前，地方自主财力发展面临困境，是省以下财政体制有待优化、市县财力配置机制不畅、治理能力支撑不足等深层次矛盾的综合体现。
（一）省以下财政体制有待优化。在全面深化改革的进程中，中央层面推行“省直管县”“乡财县管”财政管理体制改革、建立县级基本财力保障机制奖补资金、推进中央与地方以及省以下财政事权和支出责任划分改革等取得积极进展，但在推进与中国式现代化相适应的财政改革中，分税制财政体制改革在省以下政府层级仍有进一步深化的空间。地方财政事权与支出责任划分改革亟待与时俱进优化调整，当前我国已迈入全面建设社会主义现代化国家新征程，以推动高质量发展为主题，为满足人民对美好生活的向往，地方事权在广度和深度上超越以前，伴随原有事权的支出标准提高以及新增事权的支出需求，地方财政支出规模呈现逐年增长态势。这对省与市县在事权归属、支出责任主体、保障标准与调整机制等方面的划分改革提出了更高要求。
（二）市县财力配置机制不畅。转移支付制度的科学性和精准性仍有提升空间，一般性转移支付规模虽然在逐年增加，但其在全部转移支付中的占比有待提升；专项转移支付项目多、审批环节复杂，影响政策实施效率和公共服务供给能力，有待进一步清理规范。市县在财政收入划分中所占比重相对不足，中西部市县对上级转移支付依赖度高。地方税体系不健全，自2016年营业税改征增值税（简称“营改增”）试点全面推开之后，地方主体税种缺失凸显，主要依靠共享税维持地方税规模的稳定，亟待在推进中国式现代化进程中，形成与之相适应的地方税体系。此外，地方自主税源不够稳定，有的地方税源过度依赖土地出让等短期波动性收入，也是导致市县财政自主性不足的重要原因。
（三）财政治理能力存在系统性短板。当前市县财政治理存在明显的路径依赖和能力短板。尽管地方政府推进零基预算改革取得阶段性成效，但亟待在制度优化、改革措施协同性、项目设置整合科学性等方面破解当前零基预算实施的困境；全面实施预算绩效管理机制不健全，在绩效目标编审质量、分行业、分领域、分层次项目支出标准建设等方面存在短板，影响财政资金配置效率；数字财政建设应用不足；财会监督体系建设有待加强；基层财政干部队伍专业能力亟待提升，这些问题共同制约了财力使用效能的提升。
构建市县自主财力可持续增长机制
提升地方自主财力水平是一项系统性、长期性工程，其核心在于通过制度性改革与治理能力提升，构建财力水平稳定提升的内生机制，切实增加地方自主财力，推动地方财政发展从被动应对向主动提质增效转型。即从制度改革、机制优化、治理效能入手，通过深化省以下财政体制改革夯实财力生成根基，通过优化市县财力配置机制增强地方自主发展能力，通过加强财政管理科学化规范化提升地方财政治理效能，三者协同发力构建“制度—机制—管理”一体化的市县自主财力可持续增长机制。具体可从以下三个方面推进：
（一）深化省以下财政体制改革，筑牢财力稳定增长的制度根基。一是加力推进省以下事权划分清单改革，在中央已明确的医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、应急救援、自然资源、知识产权等多个领域改革基础上，按照健全与中国式现代化相适应的财政制度改革目标要求，进一步推进省与市县财政事权、支出责任清晰划分，加快建立地方事权划分动态调整机制，按事权外溢范围、管理难度、激励相容等原则和实际情况调整事权范围，促进省与市县政府事权与支出责任相适应，提升县域基本公共服务供给能力和效率。
二是培育壮大地方主体税源。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，将消费税从生产（进口）环节后移至批发或零售环节，并分品目、分步骤稳步下划地方，利用消费税税基稳定且与地方消费市场直接挂钩的特点，培育市县长期稳定的主体税源，改善地方消费环境。研究推进合并征收地方附加税，将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加（即“一税两费”）合并为一个统一的“地方附加税”，原本部分归属于中央财政的教育费附加划归地方，增加地方自主财力。优化地方税源培育环境，支持地方结合区域产业优势发展特色税源，省级通过财政补贴等方式引导地方挖掘潜在税源。鼓励市县立足区域功能定位（如农产品主产区、重点生态功能区、先进制造业基地）和资源禀赋（如文化旅游、特色农业、新能源产业），发展差异化产业体系并培育稳定税源。例如，对生态保护重点县通过横向生态补偿机制（如流域上下游生态补偿、森林碳汇交易收入分成）增加财力来源。
（二）优化市县自主财力配置机制，增强财力与事权的动态适配性。一是优化调整转移支付结构。伴随财税体制改革深化，我国已初步构建以财政事权和支出责任划分为依据，以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合的转移支付体系。2025年，中央对地方转移支付安排10.34万亿元，同口径增长8.4%，其中，重点是增加一般性转移支付规模，提升地方自主财力水平。地方政府应以“增一般、减专项、强匹配”为导向，在现有转移支付结构优化基础上，推动财力向市县下沉，增加一般性转移支付比重，清理整合归并目标接近、资金分散的专项转移支付项目。将中央和省级财政的均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付重点向欠发达地区、民族地区、革命老区倾斜，由市县根据实际需求统筹用于“三保”、民生保障等重点领域。细化优化财力与事权匹配的转移支付公式，发挥在转移支付分配中引入“基本支出需求+事权责任权重+绩效评价结果”综合测算模型的作用。实施转移支付绩效挂钩机制，将转移支付额度与地方预算绩效评价结果、债务风险管控水平、民生保障成效等挂钩，例如对绩效评价等级为“优”的县区，下一年度一般性转移支付适度增加。支持地方创新财力使用方式，鼓励市县在法定权限内探索“财力整合”模式，省级通过“负面清单+备案制”赋予基层政府更大自主权。
二是统筹谋划债务资金支持，发挥信用财力积极作用。从中央层面看，近年来持续出台实施财政增量政策和化债举措，提高赤字率，发挥积极财政政策作用。增加发行超长期特别国债，进一步支持“两重”建设、“两新”工作；增加新增地方政府专项债券规模，扩大投向领域和用作项目资本金范围；适度增加中央预算内投资规模，合理安排投向和重点。根据“十五五”规划建议部署的重大改革以及中央经济工作会议提出的八个“坚持”方向，地方政府着力围绕扩大内需、培育新质生产力、城乡与区域协调发展、全面绿色转型、“两重”建设与安全领域，谋划一批打基础、利长远的中长期项目，布局新兴产业和未来产业储备项目，依托资源禀赋建设区域科技创新中心和产业科技创新高地。建立健全重大项目筛选机制，完善重点领域项目投入测算机制。争取上级债务资金政策支持，积极稳妥用好超长期特别国债、增发国债资金、专项债券等。“两重”建设聚焦国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，是地方政府争取超长期特别国债等资金的重点方向。同时谋划风险防控配套项目，以及防灾减灾设施建设，提升城市防洪、消防等应急能力，守牢安全发展底线。相对超长期特别国债、专项债而言，中央发行国债再转移支付给地方政府，以及地方政府发行一般债，都能够增加地方政府可自由支配程度，增强地方可支配财力空间，进一步促进地方政府发展经济和改善民生。
三是盘活存量资产资源，提升财政资源配置效率。12月8日召开的中央经济工作会议明确提出“发挥存量政策和增量政策集成效应”，而盘活存量资产资源是盘活存量政策重点之一。地方政府应通过系统谋划、分类施策、规范管理，运用专业化、市场化手段，采取公开招租、处置变现、作价入股等方式，将沉淀资源转化为可用财力。针对行政事业单位国有资产闲置低效问题，建立全口径、动态化的资产数据库，推广“公物仓”管理模式，对闲置房产、土地、设备等实行统一权属、统一调配、统一运营。例如，对闲置房产、土地，坚持宜售则售、宜租则租，并鼓励利用存量土地建设标准厂房、创业基地；对闲置设备统一管理、调剂使用，推行大型设备共享共用，提高资产使用效率。对于砂石、矿产等自然资源以及特许经营权，建立“公平、公开、公正”的市场化配置机制，通过拍卖、挂牌等方式实现资源价值最大化，并将收益全额纳入预算管理。同时，完善矿业权出让制度，推行竞争性出让。加强矿产资源储量管理，创新生态产品价值实现，开展碳汇交易试点，探索生态补偿机制。此外，优化国有企业资产配置。推进国有企业重组整合，对同质化竞争的企业进行合并重组，对层级过多的企业压减管理层级，对非主业资产进行剥离处置，推动优质资产上市融资，提高资本运营效率。推进混合所有制改革，引入战略投资者，增强企业核心竞争力。严格履行资产处置程序，通过产权交易市场公开转让，履行资产保值增值职责。
（三）提升财政管理科学化规范化水平。地方财政管理科学化规范化水平提升，是地方财政治理效能彰显的重要途径。一是深化零基预算改革。在完善现有改革措施基础上，建立完善资金“全覆盖”、项目“全梳理”、结果“全运用”、来源“全统筹”零基预算管理模式，推进形成“目标、指标、审核、评价”四个体系组成的全过程管理机制，将零基预算理念深度融入预算管理全流程和系统建设，构建支出标准完善、绩效导向明确、决策机制高效、支出有保有压的预算管理机制。加强预算资源统筹管理，建立健全“四本预算”统筹衔接机制。完善财政存量资金定期清理制度，推进政府资产共享共用和跨部门资金统筹使用，提高财政资金使用效益。
二是推进绩效管理全覆盖。深化部门整体预算绩效改革，深入推进部门单位行政绩效与资金绩效有机融合，推动项目绩效管理向整体绩效管理转变。将绩效理念贯穿预算全生命周期，事前强化目标设定，对所有预算项目设定可量化、可考核的绩效目标，提升绩效目标编审质量。事中加强动态监控，通过预算管理一体化系统实时跟踪资金使用进度与绩效目标完成情况。事后严格评价问责，逐步对全部项目推行绩效评价的管理机制，建立健全评价结果与下一年度预算安排挂钩机制，对违规使用资金、虚假绩效申报的责任主体严肃追责。
三是加强财政数字化建设与应用。强化数字政府顶层设计，运用系统观念、系统方法和数字化手段，实现资金流与决策流、业务流、信息流的“四流合一”。建设省级统一的财政大数据平台，稳步推进税务、市场监管、社保、银行等部门数据资源整合共享，实现收入征管（如税收与非税收入动态监测）、支出监控（如资金流向与使用效率分析）、风险预警（如债务率、库款保障水平监测）全流程智能化，并加强数字资源的有效利用，推动财政管理科学化、精细化和标准化。
四是健全地方财会监督体系。财会监督是提升财政管理规范化的重要手段。构建覆盖所有财政资金、贯穿财政管理全过程的多层次监督机制。重点关注重大政策落实、重点专项资金使用、重大投资项目实施等关键环节，从事前预警、事中监控到事后监督，实现全链条监督。建立重大经济事项事前审核机制，强化事中动态监控，完善事后监督检查。推行嵌入式监督，将监督融入财政财务管理全过程，实现监督内容全覆盖。依托预算管理一体化系统，充分运用财会监督模块问题整改库、考核指标库、典型案例库、业务规则库和信息发布平台，实现监督工作数字化、智能化。探索运用大数据技术开展非现场监管，实现风险早发现、早预警。开发智能检查工具，提高检查效率和准确性。利用区块链技术实现重要数据防篡改、可追溯。
（作者为中国财政科学研究院副研究员，兼任中国财政学会绩效管理研究专业委员会委员）
①中央经济工作会议在北京举行 习近平发表重要讲话[EB/OL]. 中国政府网, 2025-12-16. https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202512/content_7050963.htm.
②张德勇. 以深化财税体制改革为契机增加地方自主财力[J]. 地方财政研究, 2024(8).
③曾金华. 构建地方自主财力长效机制[N]. 经济日报, 2024-08-05(005).
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